国外文件中心的发展历史、特点与趋势

     文件中心是国外富有特色的一种文件管理机构，遍及全球，特别在欧美国家十分盛行。从20世纪80年代后期起，文件中心的可行性是我国档案界探讨的一个热点问题，一直存在争议。90年代末到现在，文件中心从理论探讨步入实践阶段，成为一些省市试验的对象。笔者从90年代初开始研究文件中心问题，在北美研修和访学期间也实地考察了若干文件中心。笔者拟结合研究心得和考察收获，撰文论述国外文件中心的发展历史、现状特点和未来趋势，希望能给同行提供参考。

　　一、文件中心的形成和发展

　　文件中心是一种独立于机关之外、具有社会化、集约化和专业化色彩的新型文件管理机构。它最早出现在美国。后来得以在全球推广。
　　文件中心的形成和发展进程可以分为三个阶段。
　　第一是萌生阶段（20世纪40年代初）。从美国卷入第二次世界大战开始，军事机关形成的文件数量急剧增加。迫于战争需要，海军部于1941年设立了造价低廉的临时库房，集中保存平时已不常使用、却不宜销毁或向档案馆移交的大量半现行文件，取得了较好效果。这种临时性库房就是文件中心的最初形式。后来，美国联邦政府各机构纷纷仿效海军部成立了过渡性保管机构——文件中心，作为集中保存半现行文件的专门机构。
　　第二是定型阶段（20世纪50年代）。由于文件中心对库房的要求，没有档案馆那样高，很适应战后美国的经济形势，深受联邦政府机构的欢迎。据当时胡佛委员会下属文件管理工作小组的不完全统计，到1949年底联邦政府各机构建立了100多个文件中心。美国联邦档案机构感到这种做法具有相当的盲目性，决心借助行政和法律双重手段，重新调整和全盘规划文件中心的建立，并提出了分区域建立若干联邦文件中心来集中保管联邦政府半现行文件的方案。1950年颁布的《联邦文件管理法》授权总务署在国家档案与文件局下设置14个联邦文件中心，确立了文件中心的法律地位。目前，美国共有15个联邦文件中心。
　　第三是扩展和普及阶段（20世纪70年代之后）。美国设立文件中心的现象引起了世界许多国家的关注。一些国家受到了美国成功经验的启发，认为文件中心是一种集中保管半现行文件的经济而有效的组织形式，既适应了现代机关提高管理效率的客观需要，又符合文件的形成和运动规律，具有诸多优越性和可行性。因此，文件中心跨越了美国的疆界，逐步扩展到世界各大洲。当前建立了文件中心或类似机构的国家包括美洲的美国、加拿大、墨西哥、秘鲁；欧洲的英国、法国、俄罗斯、德国、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、奥地利、比利时、波兰、罗马尼亚、前南斯拉夫；亚洲的印度、巴基斯坦、马来西亚、菲律宾、新加坡；非洲的赞比亚、坦桑尼亚、津巴布韦、博茨瓦纳、卢旺达、马拉维；大洋洲的澳大利亚、新西兰等。
　　在建立文件中心或类似机构的国家中，既有中央集权制的，又有联邦制的，既有实行分散式档案工作管理体制的，又有实行集中式档案事业管理体制的。这就决定了文件中心的形式，各国有所不同，在联邦制国家，分联邦文件中心和非联邦的文件中心，它们都负责保管半现行文件。在中央集权制国家，有中央级和地方级文件中心之分。除此之外，也有按性质、按系统建立的文件中心。这说明，文件中心不是国家体制或档案事业管理体制的必然产物，而是文件运动规律的体现。此外，文件中心的名称在各国也不尽相同。如在英国称“中间档案馆”；在法国叫“文件中心”、“进馆前文件寄存处”或“部际档案馆”；在前苏联称“机关联合档案馆”；在马来西亚称“文件服务中心”，等等。当然大多数国家还是沿用了美国的称谓——“文件中心”。

　　二、文件中心的类型和职能

　　（一）类型
　　美国作为文件中心的发源地，其文件中心最富于代表性。从美国情况看，文件中心主要有两种类型——政府文件中心和商业性文件中心。
　　政府文件中心包括联邦文件中心、州以及下属级别政府的文件中心。联邦文件中心最富代表性，它是由联邦政府拨款建立的，为联邦政府机构服务的非营利性半现行文件保管机构。它由美国国家档案与文件署领导和管理，属于联邦档案系统。美国共有15个联邦文件中心，内含2个全国性的（华盛顿国家文件中心和圣路易斯国家人事文件中心），13个地区性的（波士顿、纽约、费城、代顿、芝加哥、堪萨斯城、丹佛、亚特兰大、沃思堡、旧金山、洛杉矶、西雅图、安克雷奇）。
　　商业性文件中心是由私人创办的营利性机构，为工商企业提供现代化的文件保存设施和管理服务。商业性文件中心出现在20世纪40年代末，目前发展势头良好。知名的主要有IRON MOUNTAIN、GUARANTEE、LEONARD文件服务中心等。商业性文件中心由于提供有偿服务，因而其设施较为先进，管理手段现代化程度较高，可提供各种形式的特殊服务，尤其可为新型载体文件提供良好保管条件。例如，成立于1951年的IRON MOUNTAIN，是一家提供文档管理、数据恢复等服务的跨国公司。其总部设在美国纽约州，在全球有600多个分支机构，遍及北美洲、南美洲、欧洲和大洋洲。目前它拥有12万客户，产值超过23亿美元，年收入1.2亿美元。2008年在美国财富1000企业中排名第722位。
　　（二）职能
　　文件中心作为半现行文件的管理机构，总体职能可以概括为保管、服务和处置三个方面。
　　保管是文件中心最基本的职能，特色在于注重经济与有效的结合。与机关自行单独保管文件的费用相比，文件中心的保管费用大大降低，从而实现了经济上的廉价保管和规模效益。同时，文件中心的建立既能帮助形成机关避免占用昂贵的办公空间和成本来保管利用频率不高的半现行文件，又能消除档案馆过早接收历史价值尚未显现的半现行文件的烦恼，有效地解决了机关和档案馆的难题。
　　服务是文件中心最具吸引力的职能，特色在于及时把服务对象的范围由单一的机关向社会扩展。形成机关是文件中心的首要服务对象，由于半现行文件的所有权仍属于机关，因此为机关提供优质和高效服务，文件中心责无旁贷。此外，文件中心在征得机关同意后，也可以满足其他用户的需求，这样有利于及早发挥文件的历史价值，使社会受益。
　　处置是文件中心最关键的职能，特色在于兼顾形成机关与档案馆的利益，确保了文件的进馆质量。文件中心处置文件的主要依据是形成机关提交的保管期限表，为了确保鉴定文件的历史价值，文件中心同时还需要征求档案馆的意见，只有双方认可后才能执行具体的处置程序。国外把文件中心比喻为“炼狱”，文件在这里经过精选、提炼，具有永久价值的部分升入“天堂”——进馆永久保存；无价值的部分被打入“地狱”——销毁，这正是对文件中心处置职能的形象概括。
　　近年来，商业性文件中心的职能出现了拓展的势头。不仅仅限于文件管理，还扩展到信息管理和知识产权保护，包括数据备份、系统恢复、灾难恢复、异地灾备、域名管理、技术支持等。这表明，市场的需要推动了商业性文件中心的职能拓展。

　　三、文件中心风靡全球的原因

　　文件中心遍布全球，在世界范围内显示出旺盛的生命力。国外对其评价很高，誉为“现代最富有生命力的新型档案机构”。其优越性可以概括为5个方面。
　　（一）经济实用
　　这是文件中心最突出的优点，机关与档案馆都无法满足这一点。一方面，文件中心可为机关大大节省存贮空间和保管费用。利用率较低的半现行文件如果滞留在机关，则要占据有限的办公空间，对机关很不合算。而文件中心通常建在便宜地段，建筑设计标准较低，因此造价远远低于办公室。以加拿大为例，文件中心每平方米贮存空间的平均造价为77加元，机关办公室则高达198加元。文件中心的存贮密度为7.658米文件／m2，机关则为4.592米文件／m2。这样一来，1米文件的存贮费用在文件中心只需10.05加元，在机关则需43.12加元。建立文件中心每年能为机关节约经费75%。再以美国为例，机关办公室每1立方英尺文件年均保管费用为7.66美元，而文件中心只需0.51美元。机关办公室贮存1立方英尺文件的设备（主要是卷柜）费是17.87美元，年均为0.44美元，而文件中心的设备（主要是卷架）费用是2.45美元，年均为0.06美元。美国的联邦文件中心每年可为政府节约经费高达1.43亿美元。另一方面，文件中心可为机关节省人力物力资源，实现规模效益。因为一个文件中心可以保管若干机关的文件，人员相对精简，资源配置相对优化。
　　（二）“三个不变”
　　半现行文件保存在文件中心里，机关对文件的所有权不变；原整理顺序不变；保密规定不变。这“三个不变”的目的是确保机关的权益。所有权不变，表明文件还是机关的财产，未经授权，其他机关和个人一概无权利用，文件中心也不能擅自决定。这样，机关的利益不受损害。原整理顺序不变既可保证机关的“迅速查用”，又可避免文件中心的重复劳动。保密规定不变可避免发生泄密事件，造成损失。
　　（三）服务快捷
　　文件中心在接到利用申请后，一般都做到及时服务。按照用户的不同要求，文件中心通过电话、传真、递送、邮寄、室内阅览等方式为用户服务。这些服务一般在24小时内必须完成。如加拿大联邦文件中心的服务标准规定，为60公里以内的用户递送文件，必须在3—24小时内送到；向60公里以外的用户邮寄文件，必须在3小时内寄出。
　　以美国为例，联邦文件中心系统通过“中央信息处理系统（CIPS）”在文件中心与形成机关之间建立了电子链接。如果是利用本机关的文件，机关可借助“中央信息处理系统”调出所需文件，这是最经济、最快捷的利用方式。当然，对无法接入“中央信息处理系统”的机关或其他用户来说，也可采用邮政服务、商业运递、电子邮件、传真和电话等方式实现利用。
　　2000年8月起，美国联邦文件中心系统实行了专门的“快递服务”，目的是为了实现美国国家档案与文件署“真正24小时利用”的承诺。这种服务不仅在每个工作日都正常提供，而且可依照用户的要求特别提供。文件中心配备了一些小型货车开展此项服务。不过，这项服务是有偿的，收费标准与利用需求的紧急程度成正比。起初，只有费城、华盛顿、亚特兰大和芝加哥的联邦文件中心开展了这项服务，2004年起已拓展到其他各大城市。
　　（四）安全保障
　　半现行文件在机关容易被“另眼相看”，有的机关将其堆放在办公室的角落里，甚至可能堆放在走廊、地下室里，保管条件差，容易丢失或损坏。文件中心是保管半现行文件的专门机构，对所有文件“一视同仁”，文件的安全可得到保障。
　　（五）确保质量
　　文件中心要按照档案部门审定的方案，适时地处置文件，使文件的整个筛选过程能够按合理有序和精心规划的方式进行，保证进馆档案的质量。如前所述，文件处置既需要尊重形成机关制定的“文件保管期限表”，又需要经过档案部门的审查批准。这样就可保证对文件的鉴定既考虑到机关的业务职能因素，又考虑到档案部门的历史研究因素，从而大大提高了鉴定的全面性和科学性，确保了进馆档案的质量。
　　总之，文件中心的建立不仅可为形成机关提供安全、廉价的保管库房，提高机关的工作效率，维护机关的利益，确保机关对文件的快速利用，而且可为档案馆提供稳定的、高质量的馆藏来源，保证档案馆更好地利用其精良的设施和安全可靠的有限存贮空间，来永久保存具有重要价值的档案。国际档案理事会对几十个成员国所作的调查表明，文件中心是各国公认的保存半现行文件的最经济、最令人满意的现代新型档案机构。

　　四、文件中心面临的挑战及发展趋势

　　数十年来，国外文件中心的发展一直比较稳定。进入电子时代后，文件中心面临的挑战进一步凸显，如文件数量的高速增长带来的空间压力，文件载体的多元化导致管理方法需要不断更新，以及管理人员的综合素质和团队配备需要不断提高和完善等等。各国的文件中心也在努力探索应付上述挑战的方法，从规模设计、库房建设、资金渠道、人员配备等多方面寻求改进措施。但总体来看，文件中心的地位没有受到根本动摇。
　　（一）面临的挑战
　　第一，文件数量持续高速增长，对文件中心的储存空间造成压力。社会的发展与科学技术的进步导致文件增长的态势一直持续，信息技术的突飞猛进更是使文件的生成、处理和利用变得更为便捷。尽管文件中心在存储密度上具有一定的优势，但其存储空间也是有限的，因而会面临保管对象数量膨胀与保管空间相对有限之间的矛盾。
　　第二，文件载体日益多样化，对文件中心的保管环境、管理方法带来挑战。文件载体的多样化是新技术在文件、档案领域应用的必然结果，这些新载体文件的出现，特别是电子文件的大量生成，对文件中心的保管环境提出了更高的要求，对文件中心的管理方法也提出了新的要求。从库房温湿度的控制、文件装具的配备，到服务设备的更新，都让文件中心增加了资金的压力，从电子文件的接收、维护到提供利用，文件中心的管理方法和技术水平也经受着新的考验。
　　第三，管理对象的复杂、管理方法的革新，对文件中心工作人员的知识结构带来挑战。电子文件的出现，使文件中心需要全面考虑人员的综合配备，不仅要求现有人员及时更新知识结构，还需要引入技术人员，优化工作团队的整体质量。
　　（二）采取的对策
　　一是控制文件中心的规模。政府文件中心的规模不宜过大，这也是符合各国政府精简机构、提高效率要求的合理做法。
　　二是扩展文件中心的经费渠道。当前各国的文件中心大多面临经费的压力，可以采取有效措施，增加文件中心的经费来源，既有国家经费，也可向各方集资。
　　三是拓展文件中心的职能。商业性文件中心已经付诸实践并取得了良好的成效，政府文件中心也应加大对电子文件的关注，提高管理的技术含量。
　　四是推行文件中心的库房专门化。为了更好地保管新型载体文件，可以在文件中心内走“库房专门化”的建设道路。这在一些国家的文件中心已经实行。
　　五是加强文件中心工作人员的教育和培训。文件中心应对诸多挑战的关键性因素还是人，因此提高文件中心工作人员的综合素质，加强对他们的教育和培训，是文件中心迎接挑战的根本途径。
　　（三）发展趋势
　　国外对文件中心的未来发展充满信心。他们认为，60年的实践已充分证明了文件中心的强大生命力。在笔者看来，文件中心的未来发展会涉及四个关键词——
　　专业化：这是文件中心的立足点。文件中心尽管在职能上开始拓展，但它必须保持自身的专业特色和优势，加强核心业务，否则在信息机构的“潮涌”中可能被湮没。
　　信息化：在信息社会，文件中心应充分借助信息技术，提高管理的技术含量和水平，成为信息化特征明显的管理机构。
　　全程化：文件中心作为机关与档案馆的中转站，是文件、档案全程管理的主要组织机构。文件中心必须强化全程管理的指导思想，实现前端控制与全程管理的有机统一。
　　社会化：文件管理虽是一项专业管理，却有着明确的社会功能和社会责任——留存真实的社会记忆，满足社会各界的广泛需求。文件中心应具备社会化的服务意识，不断完善服务手段，积极提高服务质量。