城市社区数量多、分布广、涉及城市最大的公众群体，社区档案种类繁多、涉及面广，也是民生档案的重要内容。因此，《城市社区档案管理办法》（以下简称《办法》）具有广泛的适用范围和重要的基础作用，定位亦由最初的规范性文件上升为部门规章，现经征得民政部同意，拟以国家档案局和民政部联合部令的形式印发。这将使得城市社区档案工作得到主管部门的协作，在推进力度上有所加强，有助于建立合力推进社区档案工作的长效机制。

    第一条

    释义 制定《办法》的目的，主要是为了规范城市社区档案的管理，更好地服务和谐社区建设，维护社区党组织、居民委员会、社区社会组织（以下简称社区各类组织）和居民的切身利益。

    《办法》的制定，主要依据是《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，同时参考了《民政部关于在全国推广城市社区建设的意见》出台以来关于城市社区建设的重要文件材料。

    第二条

    释义 《办法》提出社区档案的定义，是城市社区各类组织和居民在社区建设中形成的具有保存价值的不同形式和载体的历史记录。

    档案的形成主体包括城市社区党组织、居民委员会、社区服务机构、社区社会组织和居民。将社区建设中形成的文件材料作为社区档案，体现出对社区建设的重视和支持。

    这些记录是原始记录，包括各种文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体。

    第三条

    释义 民政部门是社区建设的业务主管单位，负责对社区工作包括档案工作进行整体规划。因此，民政部门应主动参与协调、组织社区档案工作的建设。档案行政管理部门对社区档案工作进行业务监督和指导。同时，街道办事处（乡镇人民政府）是社区的上级组织。3个部门按各自职责范围对社区档案工作进行监督指导。

    第四条

    释义 社区档案是社区建设各项工作的真实记录，在社区建设发展中具有重要意义。社区档案管理是一项综合性的、较为复杂的工作，需要投入一定的人力、财力和物力。针对当前社区档案意识淡薄、基础建设薄弱等诸多问题，《办法》明确，社区党组织和居民委员会负责社区档案工作的组织领导，加大对社区档案工作的重视，并将档案工作纳入社区建设内容，积极协调解决社区档案工作中涉及的场地设施、人员配备、经费保障等问题，促进档案工作与社区其他各项工作同步协调发展。

    第五条

    释义 社区档案管理是一项综合性、较为复杂的工作，必须保证一定的经费投入。实践中，很多社区提出经费来源问题。为建立社区档案工作投入机制，《办法》明确要求从社区的办公经费中列支社区档案工作经费，以满足社区档案收集、整理、鉴定、保管、统计、利用、开发编研和信息化等工作的实际需要。

    第六条

    释义 档案管理必须具备一定的保管条件，需要在足够的经费投入之外配备相应的人力、物力，这是加强档案管理的前提和基础。社区档案是重要的民生档案，是国家档案的重要组成部分，服务于和谐社区的建设，关系到社区各类组织和居民的切身利益，需要进行科学、规范的管理。但目前，社区实际工作条件有限，工作人员少，办公场所面积较小。因此，《办法》明确指出要指定人员管理社区档案,并鼓励有条件的地方设立综合档案室。为提升社区档案管理人员素质，《办法》还明确要求档案管理人员要经过档案专业知识培训，系统学习档案管理业务知识和业务技能。

    按照《办法》要求，档案管理人员应当在离职前办理档案交接手续，在社区工作人员变动频繁的实际情况下（很多人是聘任）确保社区档案的完整性。

    第七条

    释义 为增强社区各类组织和居民的档案意识，《办法》明确提出，社区综合档案室或者档案管理人员负责宣传党和国家有关档案工作的法律法规、标准规范。同时，社区综合档案室或者档案管理人员还要严格贯彻执行档案工作相关法律法规、标准规范的要求，建立健全社区档案管理制度，指导、监督文件材料的归档、整理和移交工作。

    第八条

    释义 《办法》明确提出，社区档案实行集中统一管理，由社区综合档案室或者档案管理人员进行保存。社区各类组织和居民应及时将社区各类文件材料交社区综合档案室或者档案管理人员保存。《办法》强调，任何单位和个人不得将社区档案据为己有或者擅自销毁社区档案。

    第九条

    释义 社区工作涉及面广、极为复杂，《办法》根据实际情况，按照内容、形式的不同，明确将社区工作中形成的文件材料分为文书类、科技类、会计类等3个大类。目前《办法》中只列出基本种类，各地可以根据自己的具体情况酌情调整。

    《城市社区文件材料归档范围和保管期限表》作为《办法》的附件，是《办法》的重要组成部分。社区工作中形成的相关文件材料，构成了社区档案。为保管好这些社区工作文件材料，需要按照社区工作规律进行归档，并根据社区工作文件材料的不同作用确定不同的保管期限。

    根据当前社区工作的分类、流程和重要程度，《城市社区文件材料归档范围和保管期限表》对每个类别都列出了纳入归档范围的社区工作文件材料。根据社区工作实际和保存价值的不同，《城市社区文件材料归档范围和保管期限表》对每个类别的保管期限划分为永久、30年、25年、15年、10年、5年、3年。其中，25年、15年、5年、3年主要为会计档案的定期保管期限。

    第十条

    释义 本条主要是对社区文件材料的收集、整理和归档做出的规范。

    按照《办法》要求，社区综合档案室或者档案管理人员应根据《城市社区文件材料归档范围和保管期限表》的归档范围，定期将分散的各种内容、形式和载体的社区文件材料收集齐全。档案收集过程中要检验文件材料的真实性、完整性和有效性，确保文件材料齐全、完整，装订结实、整齐，照片和复印件图文清晰。

    按照《办法》要求，社区综合档案室或者档案管理人员应按照《城市社区文件材料归档范围和保管期限表》，将不同类别、不同载体形式、不同保管期限、不同时间的社区文件材料归入不同案卷，不得混合组卷，需按照保管要求分类存放，确保排列有序。对社区文件材料进行分类、整理时，应及时编制备考表、归档文件目录或者卷内文件目录等，确保填写真实、清晰、准确。

    针对社区工作繁杂、社区档案流失严重的现状，归档时间分两种。

    一是定期归档。根据《机关档案工作条例》规定，《办法》指出，要在次年6月底前归档社区文书材料；结合社区工作实际，《办法》指出，科技文件材料在科技活动结束后1个月内进行归档；按照《会计档案管理办法》要求，《办法》指出，会计材料由会计部门在会计年度终了后保管1年，于次年3月底前进行归档。

    二是平时归档。《办法》明确提出，录音带、录像带、照片、光盘等声像材料如列入社区档案归档范围，一经发现应随时送社区综合档案室或者档案管理人员进行归档保存。荣誉类实物、印章、字画、赠品以及产品类实物等实物材料，《办法》明确指出要及时归档。

    电子文件的归档按照《电子文件管理暂行办法》《电子文件归档与管理规范》和《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》等的要求进行，可根据实际情况实时或定期归档，定期归档一般在第二年6月底前完成。

    第十一条

    释义 不同档案有不同的分类方法。社区档案的分类应符合社区建设的特点，社区各类组织和居民在社区建设中形成的相关文件材料，构成了社区档案。社区建设文件材料具有种类繁多、内容丰富、涉及面广、来源广泛的特点。

    为保管好这些文件材料，本着既方便归档整理、又方便检索利用的原则，《办法》明确提出，文书档案采用“年度——问题——保管期限”的方法分类整理，其中，问题分为社区党群管理及社区管理、社区服务、社区治安等3个大类；科技档案中，基建档案采用“项目——时间”的方法分类整理，设备仪器档案采用“型号——时间”的方法分类整理；会计档案采用“年度——类别”的方法分类整理，会计档案分为报表、账簿、凭证、其他等4个大类。

    第十二条

    释义 档案的保管是对档案进行日常维护的保护性管理工作，是加强和规范档案管理的前提和基础。《办法》明确提出要解决保管社区档案所需的专室或者专柜，同时要求采取相应措施，以有效实现“九防”（防火、防盗、防高温、防潮、防光、防尘、防鼠、防虫、防磁）。这既是确保社区档案完整与安全的需要，也是维护社区各类组织和居民切身利益的需要。针对目前社区工作现状，也只能做这种基本要求。

    第十三条

    释义 定期地对档案进行检查，是档案室和档案保管工作中的一项制度性措施。社区档案保管环境相对比较简陋、安全条件相对较差，因此《办法》明确要对社区档案定期进行全面检查。定期的全面检查重点在于档案实体是否有破损、霉变、虫蛀、褪色等现象发生，档案室或者保管档案的地方是否有潜在的隐患等危险因素，实体秩序是否出现混乱，是否有长期未归还的档案，等等。如有破损、霉变、虫蛀、褪色等现象时，应当及时修补、复制或者进行其他技术处理。《办法》明确要求，检查时必须要形成安全检查记录，以便对检查出的问题做认真研究和处理，总结经验，不断改进社区档案工作。

    针对社区的声像档案和电子档案，《办法》明确要求定期检查，以保证声像档案和电子档案信息记录能够满足国家在保密、信息安全等方面的要求。在声像档案和电子档案的保管中，软硬件环境、存储载体等容易发生变化，《办法》强调要采取有效措施确保声像档案和电子档案不受损害、可读可用。

    第十四条

    释义 《办法》明确提出，要建立社区档案统计制度。社区档案的统计由社区综合档案室或者档案管理人员完成。社区档案统计业务包括社区档案的收进和移出、保管数量、借阅和利用效果、销毁等情况。社区档案统计工作的目标是及时、准确。

    第十五条

    释义 本条主要是对社区档案的利用制度、利用手续、利用限制提出。

    《办法》明确提出，要建立健全档案利用制度。档案利用制度的基本要求是简化手续、提供方便，目标是为社区档案的利用创造条件。按照《办法》要求，利用档案需办理利用手续，及时做好利用效果登记和统计。归还时双方清点、核对档案内容和数量，确保档案齐全、完好，未被涂改、污损。

    第十六条

    释义 本条明确了5个方面的问题。

    一是社区档案鉴定的主体。档案鉴定工作小组由社区综合档案室或者档案管理人员组织成立。二是鉴定是指对已到期的社区档案进行鉴定。三是明确了档案鉴定工作小组组成和工作职责。鉴定工作小组由社区档案管理人员和形成档案的组织的人员（或者居民代表）组成。档案鉴定工作小组的工作职责是对已到期档案及时进行鉴定，形成档案鉴定报告。四是提出了鉴定后的处理意见，指出鉴定中如发现社区档案失去保存价值，应按照规定销毁。五是明确了社区档案销毁的程序、销毁结果。特别强调对经过鉴定可以销毁的档案应编制档案销毁清册，在经过必要的审批手续后才可销毁。未经鉴定的档案和已经鉴定但没有审批的档案都不得擅自销毁。

    第十七条

    释义 《办法》强调，社区档案的排列顺序一经确定，不得随意拆散和重新组合。这是因为在日常工作中，社区经常面临各种检查，如卫生、人口、计划生育等，有些地方通常拆散相应案卷接受检查。所以要求在社区档案利用时，特别要注意保持社区档案实体的排列顺序，避免发生错乱现象，确保社区档案的完整和安全。

    第十八条

    释义 档案利用服务工作是以档案信息资源为利用服务前提，以档案利用者为利用服务对象，以满足社会需求为利用服务目的，通过多种途径、形式、渠道和方法来开发利用档案信息，实现档案价值。

    社区档案服务于和谐社区的建设，服务于社区各类组织和居民的切身利益。因此，社区档案的服务对象主要是社区中心工作和社区居民。社区综合档案室或者档案管理人员要以社区中心工作和居民利用需求为重点，加强档案信息资源的开发利用，积极开展档案编研工作。社区档案的开发利用目的在于促进建设和谐社区和维护社区各类组织和居民的切身利益。

    第十九条

    释义 档案信息化是提高档案工作水平的重要途径，也是档案工作发展的必然趋势和要求。中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出：“各地区各部门各单位要把数字档案馆(室)建设列入信息化建设整体规划，从人力、财力、物力上统筹安排，切实推进档案存储数字化和利用网络化。”但是，在实际工作中，很多社区配备计算机都较困难，很难提出更高要求。因此，《办法》提出，社区档案管理中要积极采用计算机等先进理念、方法和技术，逐步实现档案管理的信息化、现代化，切实提升社区档案管理能力和利用效率。

    第二十条

    释义 《办法》强调，档案管理人员和利用者应树立保密观念，认真贯彻执行国家有关档案保密的法律法规，共同保守社区档案中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私等，不得泄密。

    第二十一条

    释义 本条是罚则。违反《办法》的情形是指违反国家有关规定，主要包括档案有损毁、丢失以及出卖、涂改、伪造、泄密等情况。相关人员作为违反《办法》的主体，要承担相应的责任。相关人员违反《办法》上述行为规定承担法律责任的形式是行政责任、民事责任和刑事责任。行政责任包括行政处罚和处分，民事责任主要是指赔偿责任，刑事责任主要是指刑事处罚。在社区档案管理中，构成犯罪的严重违法行为，由司法机关依法追究相关人员的刑事责任。

    第二十二条

    释义 考虑到受经济、政治、文化等多方面因素制约，各地城市社区建设水平参差不齐，社区档案具体工作形式、内容存在较大差别和差距。因此，《办法》明确，各省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团档案行政管理部门可与同级民政部门商议，结合本地实际制定本《办法》的实施细则。

    第二十三条

    释义 本条主要是对《办法》解释权的规定。民政部是全国社区建设的主管部门，国家档案局是全国档案事业的主管部门。《办法》由二者联合起草、审定和印发，二者同时拥有《办法》的最终解释权。

    第二十四条

    释义 本条是对《办法》时间效力范围的规定。法律的时间效力，是指法律何时生效、何时终止效力，以及法律对其生效以前的事件和行为有无溯及力。本条主要规定了《办法》的生效日期为2016年1月1日。

    近日，安徽省全椒县档案局组织全体党员干部职工学习贯彻党的十八届五中全会精神，局党组书记、局长程耕主持会议。

    会议学习了党的十八届五中全会公报和习近平总书记在五中全会上的重要讲话，以及《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》。会议结合实际，对学习贯彻全会精神提出四点要求。

    一是要认真学习，深刻领会十八届五中全会精神和习近平总书记的重要讲话，准确把握“十三五”时期我国经济社会发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念和重大举措，真正做到入心入脑，自觉地用会议精神指导实践，推动工作。

    二是要按照全面落实“四个全面”战略布局，切实贯彻“五个发展”的新理念，按照县委县政府的统一部署，认真总结全椒县“十二五”期间的档案工作，研究编制“十三五”时期档案事业发展规划，贯彻落实到各项具体工作中去。

    三是要把档案事业和档案工作放到经济社会发展的大局中思考、谋划，创造性地开展工作，以更加饱满的精神状态和求真务实的措施，把2015年档案、党史、方志各项重点工作抓实、抓细、抓具体，确保全面完成年度各项工作目标任务。

    四是要牢记党纪国法，切实遵守《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，坚持与“三严三实”专题教育活动相结合，做到内化于心，外化于行。坚定理想信念，增强宗旨意识，遵规守纪，廉洁自律，永葆清正廉洁本色，为实现全椒档案事业持续健康、跨越发展作出新的贡献。

    《人民法院诉讼档案管理办法》第四条规定，人民法院档案机构负责监督和指导本院各审判业务部门诉讼文书材料的收集、整理和立卷归档及诉讼档案的接收、保管和提供利用工作。因此，法院档案机构应当在诉讼文书材料收集、整理、归档这三个环节中，严格按照《人民法院诉讼档案管理办法》附件1《人民法院诉讼文书材料立卷规范》要求，监督指导业务部门做到案件材料收集齐全完整、卷宗材料整理符合规范要求、案件卷宗归档及时有序。

    一、从诉讼材料收集环节入手，指导业务部门做到案件材料收集齐全完整

    1.就一个案件卷宗而言，在案件流转过程中所形成的诉讼文书材料，按诉讼活动的客观进程，可以分为立案阶段形成的诉讼文书材料、调查阶段形成的诉讼文书材料、开庭阶段形成诉讼文书材料、宣判执行阶段形成诉讼文书材料等四大类，各阶段形成的各份文书材料之间互相关联，互相印证，不可分割，不可缺漏，构成一个整体，体现和还原一个案件的整个诉讼活动过程。因此，在诉讼活动过程中，无论是法院产生的诉讼文书材料，还是诉讼当事人、代理人及其他诉讼参与人提供的诉状和证据材料，只要它是在案件流转过程中所形成的、确有查考利用价值的诉讼文书材料，均应收集齐全完整，不可毁损丢失。

    2.档案机构要熟悉掌握诉讼活动每一阶段所形成的主要诉讼文书材料。档案管理人员要从实体法和程序法中了解每一诉讼活动阶段会形成哪些主要诉讼文书材料，做到心中有数，并在卷宗质量检查中发现该案件流转过程中所形成的、确有查考利用价值的诉讼材料是否完整齐全地立卷保存。

    二、从诉讼材料整理环节入手，指导业务部门做到卷宗质量符合诉讼档案的立卷规范要求

    （一）在卷宗封面填写上，档案管理人员要检查立卷人书写字迹是否清晰、准确，卷宗封面是否保持清洁、整齐、无涂改。并要按照该案件的裁判文书所记载的内容，着重检查立卷人在以下内容上填写是否规范、正确。

    1.当事人一栏是否根据裁判文书内容，正确填写诉讼主体的称谓、姓名或名称。审判人员栏中，是独任审判的，案件承办人是否填写于审判长后一栏中。

    2.原审法院（或裁决机关）、有关案号是否填写完整、正确。（1）在刑事、民事、行政案件卷宗封面填写原审法院时，必须注明原审法院的全称；填写有关案号时，必须填写原审裁判文书的案号，而不是二审案号，同时必须书写完整。（2）在执行案件卷宗封面上，在填写裁决机关时，必须完整地填写该作出生效法律文书的有关机关单位的全称；相关案号是指据以申请执行的生效的法律文书的文号，如裁判文书的案号、行政处罚决定书的文号等等。

    3.审理结果是否填写清楚、简明扼要。（1）在刑事、民事、行政卷宗封面上，分一审结果、二审结果、再审结果。对于一审结果，必须简明扼要地概述一审的裁判结果，而对于二审、再审结果，可以用维持、改判或驳回上诉（申诉）等来填写。（2）在执行卷宗封面上，有分执行标的、执行结果、结案方式等。执行标的应填写申请执行的标的，执行结果应写实际执行的标的或中止、终结，结案方式应填写“和解”、“强制”、“自动履行”等。

    （二）在卷内目录上，档案管理人员要按卷内诉讼文书材料的排列顺序检查卷内目录内容,卷内目录顺序与卷内文书材料排列顺序一致，目录字迹工整清晰规范，不得涂改或模糊不清。

    1.卷内目录是否应按卷内实有的诉讼文书材料排列顺序逐件填写名称。一份诉讼文书材料名称编一个顺序号，不得将几份诉讼文书材料名称填写在一个目录格内，对应同一顺序号。如开庭公告、开庭传票、开庭通知书这三者必须分别填写在不同的目录格内，而不能将这三者填写在同一个目录格中。

    2.当事人提供的证据材料不能在卷内目录中简单地写成“证据材料”或“有关证据材料”或“当事人举证材料”等；不同当事人举证的材料要分开填写在不同的目录格内，并分别编写顺序号，如一审案件的必须写明原告举证材料或被告举证材料，并且必须各编一个顺序号；二审的必须写明上诉人举证材料或被上诉人举证材料，也必须各编一个顺序号。

    3.卷宗封皮、卷内目录、备考表、备用袋属于档案用品，不是诉讼文书材料，不得在卷内目录中体现，且不得编写页号。

    （三）在卷内材料上，档案管理人员应重点查看法院诉讼文书材料的制作，是否符合诉讼文书样式规范要求，卷内诉讼文书材料是否逐页编写页号，诉讼文书材料用纸和书写字迹是否符合规范要求。同时在工作实践中，解决卷内诉讼文书材料收集齐全完整的责任主体问题。

    1.在法院诉讼文书材料制作，是否符合样式规范要求方面，档案管理人员要根据《法院诉讼文书样式》要求，检查以下内容：

    （1）送达回证、传票、拘传票、换押票、提押票、委托宣判函、调（退）卷函等各类证票首部是否有填写法院名称，并加盖法院印章，其各项内容是否填写完整，如案号、案由、经办人、填发人等。法院制作的法律文书是否按规定使用笔录头，如合议笔录、调查笔录、询问笔录、讯问笔录、庭审笔录、质证笔录、审判委会员讨论案件记录等。

    （2）必须由相关人员签字生效的法律文书，是否有相关人员签字。如合议笔录须全体合议成员签名，审委会笔录须参与案件讨论的审委会委员签名，庭审笔录须审判长签名；庭审笔录、审讯笔录、调查笔录、质证笔录、执行笔录、查封、扣押、搜查笔录、宣判笔录、法院主持下进行调解达成的调解协议书等，除当事人和其他诉讼参与人签字外，参与的法院审判人员也须签名。当事人或其他诉讼参与人拒绝签名盖章的，应记明情况。各类笔录记录有涂改的，当事人应在涂改处按手印以示对涂改后的内容加对确认。

    上述各类法院制作的笔录，若书记员是手工书写记录的笔录，该份笔录书记员可以不用签字，但需在记录栏内手工书写注明该份笔录记录人是谁；若书记员是使用电脑进行录入并打印的笔录，则书记员需在该份笔录的每一页下端进行手工签字确认。

    2.明确案件承办人为诉讼文书材料收集齐全完整责任主体。各法院应当在档案管理工作中明确材料收集齐全的责任主体为案件承办人，而非档案管理人员。

    案件审理的每一阶段，当事人或法院所提供、制发的诉讼文书材料的情况，以及在案件审结后，哪些材料未收集的情况，只有案件承办人清楚；同时，督促与检查书记员及时将案件的诉讼文书材料收集、整理、立卷归档也是案件承办人的一项职责，他有权根据案件材料的收集情况、诉讼卷宗质量情况等，决定是否在备考表上的检查人处签字。只要案件承办人在备考表的检查人项中签字了，就表示案件承办人已审查和认可了立卷人对案件材料收集的情况和诉讼卷宗质量情况，确认该案件卷宗材料已收集齐全及卷宗质量已合格，可以交由业务庭内勤管理、归档。

    档案管理部门在此的职责，除确保已入卷的诉讼文书材料符合卷宗立卷规范要求外，还需配合相关责任部门督促业务部门做好诉讼材料的收集齐全工作。作为一名普通的档案管理人员，他是无法确定每个案件的材料是否真正收集齐全完整；但由于案件承办人已在备考表检查人项中签字，已确认该案件卷宗材料已收集齐全，档案管理人员就可据此认定该案件材料已收集齐全完整，可以接收该案件卷宗的归档。不能因为档案室已接收了缺漏诉讼文书材料的卷宗而将此责任转移至档案室，从而免除案件承办人在诉讼文书材料收集齐全完整这方面的完全责任。

    （四）档案管理人员在对诉讼卷宗进行卷宗质量检查时还应注意：

    1.对于案件在程序性、实体性方面存在的缺失或未立卷保存的诉讼文书材料，一般不予提出整改意见，以确保案卷材料的原始面貌，维护诉讼活动真实的历史记录，起到诉讼档案对审判工作质量的监督检查作用；

    2.卷宗装订要根据卷内材料厚薄选择正确厚度的封皮，装订线要三孔一线达到16厘米、光盘附卷保存的应在卷内目录备注栏里进行说明；

    3.卷宗装订线要用棉纸粘封密并由立卷人盖骑缝章，备考表上谁在立卷人上签字，谁就在棉纸粘封处两端盖章；卷宗质量合格后，档案管理部门应在该卷宗封面的右上角盖归档章、并在棉纸粘封密处的中端盖上档案专用骑缝章。

    4.档案管理部门接收诉讼档案后，应按要求对所移交的诉讼档案进行卷宗质量检查，对不符合立卷规范要求的，应以册为单位，附纸条列举出需要重新整理的地方；并以归档的业务部门（或立卷人）为单位，制作重新整理通知书，在重新整理通知书上罗列退补卷宗的案件号、退补正（副）册数、退补原因，在相关人员签字确认后，将重新整理通知书留置档案保存，将需重新整理的案件卷宗退回审判业务部门进行整理，直至符合立卷规范要求。

    三、从诉讼卷宗移交归档环节入手，指导督促业务部门规范做到诉讼卷宗归档及时有序

    1．要规范统一诉讼档案移交清册。要求审判业务部门按案件所属年度、类别（刑事、民事、行政、执行、赔偿）分别编写移交清册一式二份，杜绝按归档时间编制移交清册。不同年度、不同类别的案件，不能混编于同一张移交清册上，必须分开填写。诉讼档案移交清册既可以从《司法管理信息系统》中，按年度、类别不同自动生成，也可以手工制作，但其项目及顺序应为案号、归档号、案件标题、立案日期、结案日期、册数、保管期限、备注等八项。同时为了使案件移交清册美观、格式统一，每页案件移交清册的行间距应固定，扣除项目栏外，每页应为十行，但体现的案件数不一定要求10个。若是案件标题内容较多，“案件标题”项目对应列行无法满足填写的情况下，可以至其对应的第二行、第三行填写，直至第十行。

    2．要核对归档案件电子信息是否归档。接收诉讼案件卷宗时，档案管理部门应先按照诉讼档案移交清册所列的案件信息，至《司法管理信息系统》查看该案件电子信息是否已由审判管理阶段流转至档案管理阶段，且该案件电子信息处于待归档管理中的“待接收案卷卷宗”状态。若已处于该状态，即可接收该案件的实体卷宗及电子信息，若没有，则要求审判业务部门使该案件电子信息处于该状态后再接收案件的实体卷宗。

    3．要规范办理诉讼档案移交、接收手续。在移交清册所列案件的电子信息均已处于“待接收案卷卷宗”状态后，档案管理部门与审判业务部门方才开始对照案件移交清册清点该清册所列的案件卷宗册数，并在移交清册上双方签字确认，注明移交时间。移交清册所列案件电子信息只要有一件未处于“待接收案卷卷宗”状态，则该批次移交的案件卷宗均不予以接收，以便于档案管理部门按要求做好归档案件信息的采集与录入工作。

 

　　《会计档案管理办法》已经财政部部务会议、国家档案局局务会议修订通过,现将修订后的《会计档案管理办法》公布,自2016年1月1日起施行。

　

　 中华人民共和国财政部部长 楼继伟

　　 国家档案局局长 李明华

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2015年12月11日

　　

　　会计档案管理办法

　　第一条 为了加强会计档案管理,有效保护和利用会计档案,根据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国档案法》等有关法律和行政法规,制定本办法。

　　第二条 国家机关、社会团体、企业、事业单位和其他组织(以下统称单位)管理会计档案适用本办法。

　　第三条 本办法所称会计档案是指单位在进行会计核算等过程中接收或形成的,记录和反映单位经济业务事项的,具有保存价值的文字、图表等各种形式的会计资料,包括通过计算机等电子设备形成、传输和存储的电子会计档案。

　　第四条 财政部和国家档案局主管全国会计档案工作,共同制定全国统一的会计档案工作制度,对全国会计档案工作实行监督和指导。

　　县级以上地方人民政府财政部门和档案行政管理部门管理本行政区域内的会计档案工作,并对本行政区域内会计档案工作实行监督和指导。

　　第五条 单位应当加强会计档案管理工作,建立和完善会计档案的收集、整理、保管、利用和鉴定销毁等管理制度,采取可靠的安全防护技术和措施,保证会计档案的真实、完整、可用、安全。

　　单位的档案机构或者档案工作人员所属机构(以下统称单位档案管理机构)负责管理本单位的会计档案。单位也可以委托具备档案管理条件的机构代为管理会计档案。

　　第六条 下列会计资料应当进行归档：

　　(一)会计凭证,包括原始凭证、记账凭证；

　　(二)会计账簿,包括总账、明细账、日记账、固定资产卡片及其他辅助性账簿；

　　(三)财务会计报告,包括月度、季度、半年度、年度财务会计报告；

　　(四)其他会计资料,包括银行存款余额调节表、银行对账单、纳税申报表、会计档案移交清册、会计档案保管清册、会计档案销毁清册、会计档案鉴定意见书及其他具有保存价值的会计资料。

　　第七条 单位可以利用计算机、网络通信等信息技术手段管理会计档案。

　　第八条 同时满足下列条件的,单位内部形成的属于归档范围的电子会计资料可仅以电子形式保存,形成电子会计档案：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　(一)形成的电子会计资料来源真实有效,由计算机等电子设备形成和传输；

　　(二)使用的会计核算系统能够准确、完整、有效接收和读取电子会计资料,能够输出符合国家标准归档格式的会计凭证、会计账簿、财务会计报表等会计资料,设定了经办、审核、审批等必要的审签程序；

　　(三)使用的电子档案管理系统能够有效接收、管理、利用电子会计档案,符合电子档案的长期保管要求,并建立了电子会计档案与相关联的其他纸质会计档案的检索关系；

　　(四)采取有效措施,防止电子会计档案被篡改；

　　(五)建立电子会计档案备份制度,能够有效防范自然灾害、意外事故和人为破坏的影响；

　　(六)形成的电子会计资料不属于具有永久保存价值或者其他重要保存价值的会计档案。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　第九条 满足本办法第八条规定条件,单位从外部接收的电子会计资料附有符合《中华人民共和国电子签名法》规定的电子签名的,可仅以电子形式归档保存,形成电子会计档案。

　　第十条 单位的会计机构或会计人员所属机构(以下统称单位会计管理机构)按照归档范围和归档要求,负责定期将应当归档的会计资料整理立卷,编制会计档案保管清册。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　第十一条 当年形成的会计档案,在会计年度终了后,可由单位会计管理机构临时保管一年,再移交单位档案管理机构保管。因工作需要确需推迟移交的,应当经单位档案管理机构同意。

　　单位会计管理机构临时保管会计档案最长不超过三年。临时保管期间,会计档案的保管应当符合国家档案管理的有关规定,且出纳人员不得兼管会计档案。

　　第十二条 单位会计管理机构在办理会计档案移交时,应当编制会计档案移交清册,并按照国家档案管理的有关规定办理移交手续。

　　纸质会计档案移交时应当保持原卷的封装。电子会计档案移交时应当将电子会计档案及其元数据一并移交,且文件格式应当符合国家档案管理的有关规定。特殊格式的电子会计档案应当与其读取平台一并移交。

　　单位档案管理机构接收电子会计档案时,应当对电子会计档案的准确性、完整性、可用性、安全性进行检测,符合要求的才能接收。

　　第十三条 单位应当严格按照相关制度利用会计档案,在进行会计档案查阅、复制、借出时履行登记手续,严禁篡改和损坏。

　　单位保存的会计档案一般不得对外借出。确因工作需要且根据国家有关规定必须借出的,应当严格按照规定办理相关手续。

　　会计档案借用单位应当妥善保管和利用借入的会计档案,确保借入会计档案的安全完整,并在规定时间内归还。

　　第十四条 会计档案的保管期限分为永久、定期两类。定期保管期限一般分为10年和30年。

　　会计档案的保管期限,从会计年度终了后的第一天算起。

　　第十五条 各类会计档案的保管期限原则上应当按照本办法附表执行,本办法规定的会计档案保管期限为最低保管期限。

　　单位会计档案的具体名称如有同本办法附表所列档案名称不相符的,应当比照类似档案的保管期限办理。

　　第十六条 单位应当定期对已到保管期限的会计档案进行鉴定,并形成会计档案鉴定意见书。经鉴定,仍需继续保存的会计档案,应当重新划定保管期限;对保管期满,确无保存价值的会计档案,可以销毁。

　　第十七条 会计档案鉴定工作应当由单位档案管理机构牵头,组织单位会计、审计、纪检监察等机构或人员共同进行。

　　第十八条 经鉴定可以销毁的会计档案,应当按照以下程序销毁：

　　(一)单位档案管理机构编制会计档案销毁清册,列明拟销毁会计档案的名称、卷号、册数、起止年度、档案编号、应保管期限、已保管期限和销毁时间等内容。

　　(二)单位负责人、档案管理机构负责人、会计管理机构负责人、档案管理机构经办人、会计管理机构经办人在会计档案销毁清册上签署意见。

　　(三)单位档案管理机构负责组织会计档案销毁工作,并与会计管理机构共同派员监销。监销人在会计档案销毁前,应当按照会计档案销毁清册所列内容进行清点核对；在会计档案销毁后,应当在会计档案销毁清册上签名或盖章。

　　电子会计档案的销毁还应当符合国家有关电子档案的规定,并由单位档案管理机构、会计管理机构和信息系统管理机构共同派员监销。

　　第十九条 保管期满但未结清的债权债务会计凭证和涉及其他未了事项的会计凭证不得销毁,纸质会计档案应当单独抽出立卷,电子会计档案单独转存,保管到未了事项完结时为止。

　　单独抽出立卷或转存的会计档案,应当在会计档案鉴定意见书、会计档案销毁清册和会计档案保管清册中列明。

　　第二十条 单位因撤销、解散、破产或其他原因而终止的,在终止或办理注销登记手续之前形成的会计档案,按照国家档案管理的有关规定处置。

　　第二十一条 单位分立后原单位存续的,其会计档案应当由分立后的存续方统一保管,其他方可以查阅、复制与其业务相关的会计档案。

　　单位分立后原单位解散的,其会计档案应当经各方协商后由其中一方代管或按照国家档案管理的有关规定处置,各方可以查阅、复制与其业务相关的会计档案。

　　单位分立中未结清的会计事项所涉及的会计凭证,应当单独抽出由业务相关方保存,并按照规定办理交接手续。

　　单位因业务移交其他单位办理所涉及的会计档案,应当由原单位保管,承接业务单位可以查阅、复制与其业务相关的会计档案。对其中未结清的会计事项所涉及的会计凭证,应当单独抽出由承接业务单位保存,并按照规定办理交接手续。

　　第二十二条 单位合并后原各单位解散或者一方存续其他方解散的,原各单位的会计档案应当由合并后的单位统一保管。单位合并后原各单位仍存续的,其会计档案仍应当由原各单位保管。

　　第二十三条 建设单位在项目建设期间形成的会计档案,需要移交给建设项目接受单位的,应当在办理竣工财务决算后及时移交,并按照规定办理交接手续。

　　第二十四条 单位之间交接会计档案时,交接双方应当办理会计档案交接手续。

　　移交会计档案的单位,应当编制会计档案移交清册，列明应当移交的会计档案名称、卷号、册数、起止年度、档案编号、应保管期限和已保管期限等内容。

　　交接会计档案时,交接双方应当按照会计档案移交清册所列内容逐项交接，并由交接双方的单位有关负责人负责监督。交接完毕后,交接双方经办人和监督人应当在会计档案移交清册上签名或盖章。

　　电子会计档案应当与其元数据一并移交,特殊格式的电子会计档案应当与其读取平台一并移交。档案接受单位应当对保存电子会计档案的载体及其技术环境进行检验,确保所接收电子会计档案的准确、完整、可用和安全。

　　第二十五条 单位的会计档案及其复制件需要携带、寄运或者传输至境外的,应当按照国家有关规定执行。

　　第二十六条 单位委托中介机构代理记账的,应当在签订的书面委托合同中,明确会计档案的管理要求及相应责任。

　　第二十七条 违反本办法规定的单位和个人,由县级以上人民政府财政部门、档案行政管理部门依据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国档案法》等法律法规处理处罚。

　　第二十八条 预算、计划、制度等文件材料，应当执行文书档案管理规定，不适用本办法。

　　第二十九条 不具备设立档案机构或配备档案工作人员条件的单位和依法建账的个体工商户，其会计档案的收集、整理、保管、利用和鉴定销毁等参照本办法执行。

　　第三十条 各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府财政部门、档案行政管理部门,新疆生产建设兵团财务局、档案局,国务院各业务主管部门,中国人民解放军总后勤部,可以根据本办法制定具体实施办法。

　　第三十一条 本办法由财政部、国家档案局负责解释,自2016年1月1日起施行。1998年8月21日财政部、国家档案局发布的《会计档案管理办法》(财会字〔1998〕32号)同时废止。

    规范会计档案管理工作，提高会计档案现代化管理水平，财政部、国家档案局对原《会计档案管理办法》（财会字〔1998〕32号，以下简称原《管理办法》）进行了修订，以财政部、国家档案局令第79号发布了新的《会计档案管理办法》（以下简称新《管理办法》），将于2016年1月1日起施行。近日，财政部、国家档案局有关负责人就新《管理办法》回答了记者提问。

    问：请介绍修订出台新《管理办法》的背景和过程。

    答：1984年财政部、国家档案局联合印发了《会计档案管理办法》，并于1998年对该办法进行了第一次修订。原《管理办法》实施10多年以来，对规范和加强单位会计档案管理、促进会计工作更好地服务经济社会发展发挥了积极作用。近年来，随着我国经济社会的快速发展以及信息技术的广泛应用，会计档案的内容范围、承载形式、管理手段、利用方式等均发生了较大变化，原《管理办法》已经无法较好地适应经济社会发展需要，突出表现在：（一）随着各单位信息化水平和精细化管理程度的日益提升，越来越多的会计凭证、账簿、报表等会计资料以电子形式产生、传输、保管，形成了大量电子会计档案，需要予以规范。（二）随着我国会计法律法规的不断完善，以及国家档案管理规范、标准的制定或修订，原《管理办法》的有关表述已不再适用，会计档案的范围、保管、利用、销毁等方面的规定需要相应予以调整或完善。

    为做好原《管理办法》的修订工作，从2012年开始，财政部、国家档案局陆续组织部分信息化程度较高的企业和地区开展会计档案电子化管理试点工作；2013-2014年财政部、国家档案局、国家税务总局、国家发展改革委专门针对电子发票的入账和保管问题多次开展研讨，并组织部分企业和地区开展电子发票及电子会计档案管理综合试点工作。随着试点工作的稳步推进，电子发票相关政策的逐步完善，2014年财政部、国家档案局着手修订原《管理办法》，形成了《会计档案管理办法（征求意见稿）》，先后于2014年12月、2015年5月向社会两次公开征求意见，形成了《会计档案管理办法（修订草案）》。2015年9月财政部、国家档案局组织有关专家集中研究讨论《会计档案管理办法（修订草案）》，最终形成新《管理办法》。

    问:修订出台新《管理办法》有什么重大意义？

    答：一是有利于推动互联网创新经济的发展。近年来，党中央、国务院积极推动“互联网+”行动和“大众创业万众创新”，我国基于互联网的新业态、新模式蓬勃兴起。新《管理办法》肯定了电子会计档案的法律效力，电子会计凭证的获取、报销、入账、归档、保管等均可以实现电子化管理，将大大推动电子凭证的在线传递和线上应用，为互联网创新经济发展提供了有力的政策支持。

    二是有利于促进形成绿色、低碳的发展方式。党的十八大报告强调，要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式；党的十八届三中全会进一步提出要加快建立生态文明制度。新《管理办法》允许符合条件的会计凭证、账簿等会计资料不再打印纸质归档保存，同时要求建立会计档案鉴定销毁制度，完善销毁流程，推动会计档案销毁工作有序开展。这些新的规定将节约大量纸质会计资料的打印、传递、整理成本以及归档后的保管成本，减少社会资源耗费，推动节能减排，有利于形成绿色环保的生产方式。

    三是有利于推进国家治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化需要大数据的支撑，需要通过广度信息聚合、深度数据挖掘、扁平网络传递，实现决策科学化、管理精细化。电子会计档案是电子会计资料的归属，新《管理办法》明确将电子会计档案纳入会计档案范围，将大力推动电子会计数据的深度开发和有效利用，为政府决策和管理提供更多维度、更具参考价值的会计信息。

    问：新《管理办法》在哪些方面做了调整？

    答：新《管理办法》共31条，与原《管理办法》相比，主要作了以下调整：一是完善了会计档案的定义和范围。二是增加并明确了电子会计档案的管理要求。三是完善了会计档案的销毁程序。四是明确了会计档案出境的管理要求。五是调整了会计档案的定期保管期限，并延长了会计档案向单位档案管理机构移交的期限。

    问：明确电子会计档案的管理要求是此次修订的重点，新《管理办法》对电子会计档案作了哪些方面的规定？

    答：新《管理办法》在会计档案的范围、保管、移交、销毁等方面对电子会计档案均进行了相应规定，主要包括：一是将电子会计档案纳入了会计档案的范围，规定会计档案包括通过计算机等电子设备形成、传输和存储的电子会计档案。二是规定满足一定条件时单位内部生成和外部接收的电子会计资料可仅以电子形式归档保存。三是要求电子会计档案移交时将电子会计档案及其元数据一并移交，且文件格式应当符合国家档案管理的有关规定；特殊格式的电子会计档案应当与其读取平台一并移交。四是要求电子会计档案的销毁由单位档案管理机构、会计管理机构和信息系统管理机构共同派员监销。

    问：新《管理办法》提出了电子会计资料可仅以电子形式归档保存的条件，具体包括哪些条件，应如何理解？

    答：为确保电子会计档案的真实、完整、可用、安全，对于电子会计资料仅以电子形式归档保存的方式，新《管理办法》提出了如下要求：一是形成的电子会计资料来源真实有效，由计算机等电子设备形成和传输；二是使用的会计核算系统能够准确、完整、有效接收和读取电子会计资料，能够输出符合国家标准归档格式的会计凭证、会计账簿、财务会计报表等会计资料，设定了经办、审核、审批等必要的审签程序；三是使用的电子档案管理系统能够有效接收、管理、利用电子会计档案，符合电子档案的长期保管要求，并建立了电子会计档案与相关联的其他纸质会计档案的检索关系；四是采取有效措施，防止电子会计档案被篡改；五是建立电子会计档案备份制度，能够有效防范自然灾害、意外事故和人为破坏的影响；六是形成的电子会计资料不属于具有永久保存价值或者其他重要保存价值的会计档案；七是电子会计资料附有符合《中华人民共和国电子签名法》规定的电子签名。以上要求中：第一、七项规定是确保电子会计档案的真实，第二、三、六项是确保电子会计档案的准确、完整、可用，第四、五项规定是确保电子会计档案的安全。单位内部生成的电子会计资料仅以电子形式归档保存必须同时满足第一至六项规定；单位外部接收的电子会计资料仅以电子形式归档保存必须同时满足第一至七项规定。

    问：新《管理办法》增加了会计档案鉴定销毁的相关内容，并修改了监销的有关规定，主要是出于什么考虑？

    答：会计档案的销毁是会计档案管理的重要环节，其中鉴定销毁工作是档案销毁的前提和基础。原《管理办法》规定了会计档案销毁的具体程序，要求“单位负责人在会计档案销毁清册上签署意见”，但未明确销毁前的鉴定工作和有关责任，这在一定程度上将销毁的最主要责任归于单位负责人。在实际工作中，为避免可能发生的风险，对于远远超过最低保管期限且符合销毁条件的会计档案，单位负责人一般也不愿销毁，大量已失去保存价值的会计档案占据了储存空间，造成了资源浪费。因此，新《管理办法》增加了鉴定销毁环节，要求“单位应当定期对已到保管期限的会计档案进行鉴定，并形成会计档案鉴定意见书。经鉴定，仍需继续保存的会计档案，应当重新划定保管期限；对保管期满，确无保存价值的会计档案，可以销毁。”

    监销是保证销毁工作按照规定程序和要求进行的一项制度安排。原《管理办法》规定，“销毁会计档案时，应当由单位档案机构和会计机构共同派员监销。国家机关销毁会计档案时，应当由同级财政部门、审计部门派员参加监销。财政部门销毁会计档案时，应当由同级审计部门派员参加监销”。会计档案销毁属于单位的内部管理事务，国家机关销毁会计档案再由财政部门、审计部门派员监销，既增加了行政管理成本，也难以真正发挥监督作用。为此，新《管理办法》删除了财政部门、审计部门派员监销的规定，同时进一步明确了单位内部组织监销的有关要求，即“单位档案管理机构负责组织会计档案销毁工作，并与会计管理机构共同派员监销。监销人在会计档案销毁前，应当按照会计档案销毁清册所列内容进行清点核对；在会计档案销毁后，应当在会计档案销毁清册上签名或盖章。”

    问：新《管理办法》将会计档案的定期保管期限由3年、5年、10年、15年、25年五类调整为10年、30年两类，主要理由是什么？

    答：近年来，国家档案局对机关和企业文件材料的定期保管期限进行了调整，《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局令第8号）、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》（国家档案局令第10号）分别将企业管理类档案和机关文书档案的定期保管期限统一为10年、30年。另外，会计档案在很多民事案件中都作为重要证据，民事案件的诉讼时效最长为20年，但大部分会计档案的最低保管期限都低于20年。为便于单位档案的统一管理，并结合会计档案的实际利用需求，我们将会计档案的定期保管期限由原3年、5年、10年、15年、25年五类调整为10年、30年两类，并将原附表1、2中保管期限为3年、5年、10年的会计档案统一规定保管期限为10年，将保管期限为15年、25年的会计档案统一规定保管期限为30年。其中会计凭证、会计账簿等主要会计档案的最低保管期限已延长至30年，其他辅助会计资料的最低保管期限延长至10年。

    问：新《管理办法》于2016年1月1日起开始施行，财政部、国家档案局打算如何安排贯彻和执行？

    答：新《管理办法》自2016年1月1日起施行，为了贯彻落实好新《管理办法》，下一步，我们将积极做好以下工作：一是广泛开展新《管理办法》的宣传培训工作，引导各部门、各单位的有关负责人和会计、档案工作人员准确理解和把握新《管理办法》的内容和要求。二是加快制定新《管理办法》的新旧衔接办法，指导各部门、各单位做好会计档案的新旧衔接工作。三是根据新《管理办法》编写解读材料，对此次修订的重点内容进行详细讲解和说明，确保新《管理办法》的顺利实施。

　　[摘要]档案鉴定之所以存在，主要是出于解决馆藏增长与库房紧张、利用效率之间矛盾的目的，但它给档案完整性、证据价值权威性所带来的负面影响是一个不争的事实。当前环境下完全可以借助于信息技术的力量以及引导政府加大投入来解决这种微妙的悖论关系，即通过弱化档案鉴定来维持档案材料齐全与完整，可把更多的精力投放在对档案信息资源的开发上，实现其社会价值的增殖。

　　[关键词]档案鉴定 信息技术 档案信息开发

　　(一)

　　档案鉴定一直被认为是“一个重要的和决定性的环节”[1]。因为，它“不仅负责对档案的价值进行判定，同时也对档案的‘生命’做出仲裁”[2]，即把那些被认定为“有价值”的档案保存下来，而对另外一些被判定为“没有价值”的档案进行销毁。结果是所保存的档案都是过滤后的档案， 所反映的不是完整的而是被选择了的历史， 所呈现给后人的不是原汁原味的而是被强化或弱化了的社会记忆。应该看到这种选择是要付出代价的，甚至是沉重的代价，就如有学者所言：“在这种历史性选择中，最大的冗余，悖论性最小，但代价最大，鉴定的难度与价值趋于零;而最小冗余，悖论性最大，但投入最小，其鉴定的难度与价值趋于无穷。”[3]面对如此窘境，为什么一直以来坚持要对档案进行鉴定呢?

　　首先， 为了解决不断增长的馆藏数量而带来的库房不足的矛盾。由于档案部门并不属于社会权力的中心， 在过去的绝大部分年代都难以得到充足的国家财力的眷顾， 特别是财力紧张年代更是捉襟见肘， 导致档案库房面积的增长速度难以满足档案数量的增长速度，为了更加有效地保存被认为“更有价值”的档案，也就只好牺牲另一部分被认为“没有价值”的档案。就如有学者所言：“人们保存档案所要付出的人力、物力、财力是有限度的，不允许对呈无限增长趋势的文件全部保存起来，不可能做到‘有文必档’。”[4]

　　其次， 为了解决馆藏档案信息资源利用效率不高的矛盾。传统的档案管理方式面对数量众多的档案信息资源的确是表现出一种无奈与低效， 因为在传统环境下，对档案信息资源的开发、利用与检索等都只能是手工方式，这种方式在档案数量不多时，还能凭借档案人员熟练的业务能力以及对工作场所的熟悉等因素实现高效运转。但如果一旦超出个人脑力能力范畴时，档案信息资源的查全率、查准率以及检索速度等问题就将会接踵而至。因此为了保证工作的高效运转， 控制档案数量的增长速度成为了解决这个问题的一种折中办法。

　　正是因为这两个因素的存在， 才使档案鉴定工作长期有着旺盛的生命力并顽强的存在。其结果是使档案工作不是在完整地保存历史， 而是在选择历史，这种本着“最小冗余性”的价值取向，看似提高了工作效率，体现了效益精神，实则是对价值的一种撕裂。因为档案鉴定其实质就是对档案价值的认定与评价，众所周知，档案不仅有“显性价值”，更有隐性的“潜在价值”。而档案鉴定人员在进行档案鉴定的过程中都只是按照他们当前的认知水平与认知能力去判定所谓的“档案价值”，它无法规避文化、历史及哲学观念以及社会生产力发展水平、社会资源的影响与制约而导致的对档案价值认识的偏差。“我们有选择地保存文件是要为后人历史的需要， 但我们又怎能完全知道未来利用者需要怎样的历史记录? 以在某个特定历史条件下有限的人类思维去追寻、服务超越社会和历史时、空条件的‘主体’，无疑是一种逻辑上的悖谬。”[5]如此对档案价值的判定结果往往是产生“盲人摸象”的效果，导致对档案价值整体性的“肢解”，使档案价值“碎片化”，形成诸多的错位价值判定。

　　而且， 一直以来，“档案价值鉴定主体是档案人员，而且主要是档案形成单位的档案人员，他们是档案价值鉴定的主力军。”[6] 这些鉴定主体所具备的知识能力是否能承受判定“档案生命”之重任呢? 答案恐怕很难让人乐观。因为“任何人终其一生的努力，也难以获得与档案内容和性质相对应的所有知识”[7]。可以说“人们要的具有档案价值鉴定素质的人，几乎在现实中就不存在。”[8]并且，从保存社会历史的角度来看， 作为档案形成单位的档案鉴定人员在判定档案价值时， 除了考虑实现档案的第一价值来为自身查考需要外， 也同时肩负着实现档案的第二价值来为整个社会需要服务的重任，“但一单位并不知道也没有义务去了解社会真正需要什么。”[9]这种以有争议的“鉴定主体”为“主体”的档案价值判定，最终的结果可能是以不是真正合理地选择作为档案工作的重要环节而在不断地被人从不同的角度与立场进行所谓的“理论”阐述，以及被实践部门的人员孜孜不倦地执行着， 这与档案行业的职业使命与社会责任是相悖的。

　　(二)

　　档案是现在留给未来的一扇通往历史之门。“门”后应该是被保存下来的历史原貌，是基于完整保存的事实， 而不是被选择的结果。就如有学者所言：“要维护党和国家历史的真实面貌， 就要尽可能使各方面的档案收集齐全完整， 使档案内容丰富多彩。”[10]以及《中华人民共和国档案法》第五条所规定：“维护档案完整与安全， 便于社会各方面的利用。”如果说在传统手工管理时期以及经济落后财力不足的年代，强调档案鉴定是基于更好地保存“更有价值”档案以及提升档案管理效率为出发点，而不得不牺牲所谓“没有价值”的档案是一种无奈与折中。那么，随着信息技术的发展，再加上社会经济总量的快速增长以及国家、社会不断加大对档案事业的关注与投入。这种为了一部分档案的“生存”而牺牲另一部分档案“性命” 的做法到了应该被纠正的时候了。

　　第一，信息技术的大量运用，使管理海量档案信息资源已成为了一件非常轻松且愉快的事情。随着以计算机技术、网络技术等信息技术在档案管理行业的大量运用，极大地提升了档案管理效率，不管有多少数据， 在现代信息技术面前都是一个“迎刃而解”的事情，哪怕是在传统手工时期的“老大难”问题，如查全率、查准率等都已成了一个不是问题的问题。因此，在当前信息技术环境下，所谓的“最大的冗余，悖论性最小，但代价最大”的观点，完全可以表述为“最大的信息，悖论性最小，代价也是最小。”最大限度地去保存社会所形成的所有档案信息资源，才是当前档案工作者的唯一宗旨所在。当前，数字档案信息资源正在成为档案资源的主体部分， 并呈现几何级的速度增长，但应该看到，数字档案信息资源的增长速度远远跟不上载体容量增长的速度，如15年前4-8G 的硬盘是当时的主流载体， 而现在的主流硬盘是500-1000G，4000G 的硬盘也已成为很多单位的存储工具。而且，更为惊人的是东京大学化学教授大越慎一在2010 年宣布研发出了25000G 容量的超级光盘[11]。因此，担心因为数字档案资源的增长而带来所谓存储空间不足的理由根本不能成立，据笔者调查， 我国某一特大城市档案馆当前一年进馆的数字档案信息资源大概是20000G， 也就是5 个4000G 硬盘的存储量。更何况随着各种新技术的不断出现， 更大容量的载体可能在不久的未来将就会进入到普通社会公众的办公桌。另外，随着互联网技术的普及与成熟， 通过网络使普通社会公众在利用档案时变得更加便捷，必将激发、引导与带动一批批在传统环境下由于受制于利用手段而放弃利用的潜在用户群， 使原本看来毫无价值的档案信息资源找到其应有的特定档案用户。“存在即合理”，我们也应该相信“存在即价值”，只是该价值何时找到主人存在着不确性而已。笔者认为在当前信息技术环境下，应该本着“宁肯多存1000G，而不放弃1KB”的宗旨去保存历史资源， 而不是通过选择去放弃以我们当前的认知能力与认知水平尚所无法判定或确认的价值存在。

　　第二，随着社会经济的不断发展，国家、社会对公共服务部门的投入与关注正在变成一种喜好。众所周知，当社会经济发展达到一定阶段之后，人们所关注的就再也不仅仅是“钱”的问题了，精神层面、文化领域、公共事业就会逐渐吸引统治阶层、社会公众关注，并表现出一种由衷的喜好。如自从2001年批准《经济、社会和文化权利国际公约》在我国生效以来，紧接着于2002 年明确提出构建公共文化服务体系，随后在2006 年在《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中把公共文化服务体系列入战略规划范畴，2011 年《公共服务蓝皮书》以及2012 年的《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》与《国家“十二五”文化改革发展规划纲要》等重要文件都表现出了国家对公共服务部门的极大的关注。档案行业作为社会公共服务体系中的重要组成部分， 也正在享受着社会经济发展而带来的实惠与支持。如2010 年，国家发改委与国家档案局共同组织实施的《中西部地区县级综合档案馆建设项目》将覆盖我国中西部地区26 个省、自治区、直辖市的2066 个县级综合档案馆[12]。县级档案馆完全可以以此为契机来引导当地地方政府加大对档案馆的投入，如笔者所调查的中部某省一县级档案馆， 就以该项目为引导而获得当地政府1500 余万元的财政投入。而且，根据笔者的调查，我国省、市等级别的档案馆这些年的财政投入更是在不断地扩大， 库房面积已呈现出一种宽裕的局面，如辽宁省档案馆的建设面积已是达到了8万平方米， 深圳档案馆正在建设的新馆一期工程就达到9 万多平方米， 如果再加上二期工程， 将达到14 万平方米。笔者所调查的其他几个省市级档案馆(东部两个、中部二个、西部一个)，他们当前所拥有的库房面积能满足30-50 年的用房需求。另外，一些发达地区如上海等又已获得了政府的批准， 准备或正在建设更为大型、功能更全、设施更为先进的档案馆。总之，随着经济总量的不断增长，国家也在加大对档案事业的投入， 如2003-2013 年期间我国GDP 总量在这十年间增长了4 倍左右，即由116694亿元增长到568845 亿元，同期各地政府对档案事业的投入也增长了2-3 倍左右， 如2003 年江西省档案事业费564 万元、上海市档案事业费3335 万元，

　　而2013 年江西省档案事务费达到了2000 多万元、上海档案事务费达到了8400 多万元[13]。虽然，档案事业费没有完全赶上GDP 的增长节奏，但其增长速度还是非常明显，而根据相关学者的研究，档案信息资源增长的速度大约是每十年才能增长一倍[14]。因此， 可以说未来那种捉襟见肘的库房紧张日子正在离档案行业渐行渐远， 有理由相信库房面积增长速度将会大大地超过档案信息资源增长的速度， 馆藏增长与库房不足的矛盾已成为了一个不是问题的问题。

　　而且，从档案证据价值的角度来看，强调对档案进行鉴定并销毁所谓“无价值”档案的行为也是有违法学常理。因为，如果一个事件形成了1000 份档案材料，而按照鉴定理论对其进行鉴定，并认为有其中的200 份是无价值的，并把这200 份进行销毁，把剩余的800 份被认为“有价值”的档案材料保存下来。试想到底是一个完整的1000 份档案对这个历史事件的证明力更强呢? 还是800 份档案对这个历史事件的证明力更强? 任何有常识的人都应该会认为完整的1000 份档案材料所呈现出来的证据链价值力肯定要强于800 份档案材料所呈现出来的证据链价

　　值力。一直以来，我们为什么会认为档案有价值呢?就是因为档案具有凭证作用，具有证据属性。档案鉴定过程其实并不会使档案的证据价值得到强化，相反，它是一个使档案证据价值弱化的过程，即因为鉴定后所带来的销毁在一定程度上破坏了档案的完整性，削弱了档案的证据价值。这与保存档案的初衷绝对是相悖的，是无法容忍更是无法接受的。

　　针对档案该选择性地保存还是完整地保存这个话题， 笔者专门做了一个网络调研(http://www.sojump.com/jq/4204032.aspx)， 收回有效问卷212 份，其中86 份来自档案实践部门工作人员，所占比例为40.57%;46 份来自档案教育部门的老师或研究生，所占比例为21.7%;80 份来自其他职业工作人员，所占比例为7.74%。在这212 个调查对象中赞成“弱化档案鉴定及销毁并尽量完整保存档案信息资

　　源”的比例是62.74%，共有133 人;不赞成的比例35.38%，共有75 人;不关注的比例是1.89%共4 人。赞成的理由主要可以归纳为：(1)从历史来看档案价值根据不同利用对象存在很大的不确定性与不可预见性， 而且无法回避鉴定及销毁中存在的主观限制因素;(2)实际档案工作中，销毁工作名存实亡，既然这样还不如完整系统的保存下来， 使保存的档案不仅有结果性文件，同时也有背景性文件、过程性文件等完整反映历史事实的内容;(3)档案一旦销毁就再也找不回来，而且，档案有没有价值是针对利用者而言，并且，当前已具备了完整保存档案的条件。而不赞成的理由主要是认为： 完整保存档案需要大量的人力、物力与财力资源，管理成本太高。另外，不赞成的调查对象中，有人认为“实体档案”还是应该进行鉴定销毁，而“电子档案”则认为可以完整保存。

　　因此， 笔者认为这种错位的价值判定不能再坚持下去了，因为，不管是从社会经济发展与技术进步的角度， 还是从社会公众对档案存在意义的认知角度来看，都为纠正这种错位的价值判定提供了保障与条件。

　　(三)

　　弱化档案鉴定及销毁而强调完整齐全地保存所有档案， 必然会带来档案信息资源的大量增长，而且， 弱化档案鉴定的目的是使档案工作更加符合社会发展的需要， 而决不能成为社会发展中增加无序状态的因素，导致价值无法得到凸显。因此，需要采取相应的策略来应对海量信息增长而带来的管理与利用问题，并使之有序化与知识化。

　　首先，构建科学的人力资本结构。人是社会发展的主体性因素， 必须构建科学且完善的人力资本结构。因为弱化档案鉴定将会带来海量档案信息资源的增长， 而要想让这些海量的数据信息得到有序化与知识化，就必须要有合格的人力资本存在。档案行业必须要加强人力资本结构的建设，一个方面，要大力引进信息技术人才， 才能使档案现代化管理符合社会发展的需求， 才能更好地处理好由于弱化档案鉴定后而带来的海量数据增加后而出现的新的工作需求。另一个方面，就是要大力提高档案学专业性人才的比例， 档案行业毕竟是一个独立性很强的专业领域，非专业性人才比例过高，会导致他们对档案价值判定的混乱以及出现对档案价值认识上的偏差。还有就是要强化档案人力资本的后续教育， 在信息时代，社会的发展可谓是日新月异，如果不加强后续的教育， 容易在工作中出现僵化的工作模式与习惯性的工作思维， 从而影响到对档案价值的认知而导致怀疑弱化档案鉴定观点的科学性认识。

　　其次，强化对数字档案信息捕获。随着信息技术的广泛运用， 数字档案信息资源的来源与渠道呈现出多元化特征，就如有学者所言：“到了数字时代，人类的记忆方式和记忆内容有了根本的改变， 电子文件和数字资源日益成为承载人类社会记忆的主要载体， 通过汇集所有的数字信息记录几乎可以实现人类梦寐以求的完整记忆。”[15]因此，作为档案管理人员再也不能把过多的时间浪费在如何鉴定这种破坏档案完整性的工作上， 而是应该把更多的时间花在如何多捕获数字档案信息资源上来， 这是时代发展带给我们的机会，更是时代发展赋予我们的使命。另外， 为了让那些传统档案有机会发挥他们的潜在价值， 而不至于会被当作没有价值的档案成为鉴定的牺牲品，要加强对他们进行数字化处理，使他们有更多的机会通过互联网被其潜在用户方便快捷地被发现与利用。

　　最后，加大档案信息资源开发力度。档案的存在价值决不是为了保存而保存， 其最终的目的是要实现被社会公众所利用， 并通过这种被利用来实现其应有的社会价值。弱化档案鉴定所带来的档案数量的大量增加， 如果处理不当则可能带来了其他档案管理环节工作的混乱与工作量的增加， 那么弱化档案鉴定理念的提出就失去了其应有意思与价值。因此，为了避免这种尴尬情况的出现，就必须要尽量使

　　档案信息资源有序化、知识化、专题化、系统化等呈现出条理性特征。因为如果档案信息资源处于这样一种状态之下， 那么再多的数量增加也不会带来管理的混乱与效率的低下， 而只会实现更多的价值增殖，并且使更多的潜在价值显性化。因此，笔者认为强化档案信息资源的开发而弱化档案信息资源的价值鉴定，不仅有利于保存完整的档案信息资源，为后人重现“事实上”的历史事件提供保障，而且，也可以使档案工作人员从繁琐且不具备确定性的鉴定工作中脱离出来，专心于档案信息资源的开发工作中去。并且， 笔者在调研中也发现一些实践部门也的确是在朝这个方向发展，如提出“粗整理，重编研”的档案信息资源管理理念与本文所倡导的思想可以说是不谋而合。

　　当然，弱化档案鉴定工作观念的提出，并不是要否定以前档案鉴定理论的发展以及档案鉴定实践工作价值，而是认为随着时代的发展，其也在随着社会环境条件、生产力发展与社会经济发展水平的不断提高而不断地发展与完善， 从其经历的“年龄鉴定论”、“行政官员决定论”、“职能鉴定论”、“双重价值论”、“利用决定论”和“宏观鉴定论”等演变过程来看[16]。可以看出其内涵所覆盖的档案保存范围在不断地扩大与延伸，目的都是为了尽量完整、齐全且有效地保存我们的历史事实。因为我们都知道这是档案人的历史使命， 就如有位学者常说：“历史学家关注的是过去，政治家关注的是现在，科学家关注的是未来， 而档案学家关注的是如何为了未来而把现在完整地保存为过去了。”因此，弱化档案鉴定理念的提出并不是建立在否定档案鉴定理论的基础之上，而是根据社会环境及生产力发展后所做出的对档案鉴定理论的发展与升华，是一种历史视域的考量。

本文来源：档案学通讯2015 年第2 期